Descentralização da educação: como se fez lá fora

O "Observador" foi analisar os processos de descentralização da educação em três países da Europa onde as reformas foram consideradas emblemáticas: Suécia, Inglaterra e Espanha. O primeiro ponto desta análise comparativa é este: “Não há comparação”, como disse (...) Fernando Adão da Fonseca do Fórum para a Liberdade da Educação. É que ao contrário daquilo que se verificou na Suécia, na Inglaterra e em Espanha, Portugal está a afastar a responsabilidade local para a contratação de docentes e gestão das suas carreiras, por exemplo.

Quando se analisam os processos de descentralização da educação na Europa, dois traços dos sistemas políticos dos países que passaram por essas reformas saltam à vista: a tradição de autonomia local e a importância dos municípios no sistema político.

Como recordou (...) Paulo Guinote, professor e autor do blogue “A Educação do Meu Umbigo”, nos países do norte da Europa a “tradição comunitária é muito antiga”, contrariamente ao que acontece nos países do sul, de origem latina. Os processos de descentralização na Suécia e na Inglaterra têm “origens históricas na descentralização do sistema de ensino”, que foi sempre marcado pelo “estudo da Bíblia nas comunidades protestantes”.

Nos países do sul da Europa, contrariamente, seguiu-se sempre a linha da Igreja Católica, o que ajuda a explicar que em Portugal o ensino tenha partido sempre “de cima para baixo” e também a dificuldade de implementar um processo de descentralização. “O que se está a tentar fazer já se tentou fazer no século XIX e falhou porque quando era a altura da concretização todos discutiam quem pagava e o que pagava”, diz Paulo Guinote. E a Espanha, país do sul, latino, mas com uma experiência bem-sucedida ao nível da descentralização da educação? “Espanha tem outra dimensão por causa das comunidades autónomas. Portugal tem uma unidade linguística”, diz o professor.

Fernando Adão da Fonseca pensa que por não existir tradição de autonomia do poder local isso não significa que as mudanças sejam impossíveis: “É igualzinho a dizer – antes do 25 de abril – que o país não tinha tradição democrática e não podia ser uma democracia.”

Deixamos-lhe um levantamento dos pontos fortes e fracos dos processos de descentralização da educação na Suécia, Inglaterra e Espanha.

Suécia – da descentralização à “recentralização” do ensino

O processo de descentralização iniciado na Suécia nos anos 90 é talvez um dos mais conhecidos a nível europeu. Antes da década de 90, este país escandinavo tinha um dos sistemas educativos mais uniformizados e centralizados, como descreve um relatório da OCDE, que lembra que tanto os professores como os diretores eram empregados a nível central e cada escola recebia financiamento do Governo central.

Como disse (...) Leif Lewin, professor de Ciência Política na Universidade de Uppsala que liderou um relatório governamental para analisar os efeitos da descentralização na performance dos alunos suecos, o sistema educativo anterior aos anos 90 era “impopular” devido à sua “falta de flexibilidade”. “Os professores eram controlados de forma muito rígida em todos os detalhes”.

Em 2011, 20 anos depois do início das reformas, o sistema de educação sueco era um dos mais descentralizados da OCDE: 47,2% das decisões relativamente ao ensino secundário eram tomadas ao nível de escola, 35,3% ao nível municipal. O Governo central ficou apenas responsável por estabelecer os objetivos nacionais de educação e pela avaliação do sistema.

“O controlo municipal das escolas foi um falhanço”

Leif Lewin, professor de Ciência Política na Universidade de Uppsala

A contestação feita pelos professores e o declínio dos resultados escolares e da performance internacional do sistema sueco levaram académicos e políticos a repensar o sistema, que se encontra agora a atravessar um processo de recentralização.

Transferência quase total de competências para os municípios

Em 1991, a responsabilidade pela gestão da educação primária, secundária e de adultos foi transferida para os municípios, que passaram a ter autoridade sobre a escolha de currículos e a contratação do pessoal, incluindo de diretores e professores. Até 1996, os salários dos professores eram negociados com o Governo central, mas a partir dessa data passaram a ser discutidos localmente.

Em 1994 foi introduzido um novo currículo nacional para o ensino secundário, que permitiu aos estudantes uma maior possibilidade de escolha relativamente às disciplinas. No ensino básico e naquilo que em Portugal corresponde ao 2º e 3º ciclo, as escolas passaram a beneficiar de uma maior autonomia relativamente aos métodos e materiais usados e às horas letivas de cada disciplina.

Liberdade de escolha

Uma componente importante das reformas introduzidas na década de 90 está relacionada com a liberdade de escolha na educação. Entre 1991 e 1992, um conjunto de reformas facilitou a criação de escolas independentes com gestão privada, pondo fim ao sistema de matrícula em escolas da área de residência e permitindo aos pais escolherem a escolas que queriam que os filhos frequentassem. O Governo sueco criou o cheque-ensino, o que significou que, quer as escolas públicas, quer as privadas passaram a receber financiamento estatal de acordo com o número de alunos matriculados.

Impacto das reformas na performance e igualdade educativa

No ano 2000, os estudantes suecos apresentaram resultados acima da média dos países sujeitos aos testes PISA, que avaliam o desempenho académico dos alunos de 15 anos em áreas como a matemática, a ciência e a leitura. A partir dessa data, no entanto, a performance da Suécia começou a baixar significativamente. De tal forma que a OCDE escrevia em 2014 que “nenhum outro país participante no PISA viu um declínio tão acentuado da performance dos seus alunos como aquele que aconteceu na Suécia na última década”.

De acordo com o relatório da OCDE já citado, a igualdade na educação na Suécia também se deteriorou. Nos testes PISA de 2000, 2003 e 2006, o impacto do background socioeconómico dos estudantes nos seus desempenhos académicos era abaixo da média. Esta situação mudou significativamente em 2009, altura em que aumentou substancialmente o peso da origem social e económica dos alunos no desempenho em termos de leitura. Esta situação pôs a Suécia acima da média neste indicador.

(...) Leif Lewin disse que o processo de descentralização da educação na Suécia aumentou a desigualdade na educação, uma vez que as famílias com mais posses “utilizam a possibilidade de escolher a escolha dos filhos em maior grau do que outros grupos”.

“Um sistema educativo moderno que responde perante um Governo central exige uma organização governamental a nível regional ou local com uma certa independência do Governo e das autoridades centrais de educação.”

Relatório governamental sobre o processo de descentralização educativa na Suécia

Na conferência de imprensa em que apresentou os resultados do estudo governamental, o professor de Ciência Política disse aos jornalistas suecos que a reforma do sistema educativo tinha sido “brutal” e criado “desconfiança em vez de confiança”. Leif Lewin apresentou um diagnóstico claro: “o controlo municipal das escolas foi um falhanço”, uma vez que “nem os municípios, nem os diretores de escola, nem os professores estavam à altura da tarefa.” Em consequência, “os resultados académicos desceram, tal como a igualdade e a atitude e motivação dos professores”.

Desde 2008 que os sindicatos dos professores suecos têm reivindicado uma posição mais central do Estado na gestão das escolas. Jan Björklund, que até 2014 foi ministro da Educação, defendeu a renacionalização das escolas. Processo que, como confirmou Leif Lewin (...), está já em curso. “A recentralização do ensino na Suécia já começou.” 

Na investigação conduzida por este professor fica claro não ser possível regressar ao sistema anterior à municipalização. “Um sistema educativo moderno que responde perante um Governo central exige uma organização governamental a nível regional ou local com uma certa independência do Governo e das autoridades centrais de educação. Mas o Governo central não pode abdicar das suas responsabilidades na educação”, lê-se.

No mesmo relatório é dito que um sistema “descentralizado e gerido por objetivos” foi substituído por “um sistema centralizado gerido numa base de performance”, acrescentando-se “ser muito cedo para perceber se estas mudanças vão melhorar” a educação e advertindo-se para o risco de que “a supervisão e o controlo se tornem demasiado rigorosos” e acabem por “sufocar a criatividade dos professores, bem como a sua satisfação no trabalho”. 

Reino Unido – diferentes tipos de descentralização

O processo de descentralização da educação no Reino Unido está intimamente ligado com a devolução política que ocorreu nos quatro países da união no final dos anos 90, ou seja, a distribuição de poderes e autonomia. Antes de 1994, o Departamento para a Educação e o Emprego e os seus departamentos territoriais eram responsáveis pelos assuntos educativos em Inglaterra, Escócia, País de Gales e Irlanda do Norte. Em 1999, o Parlamento Escocês, a Assembleia Nacional do País de Gales e a Assembleia da Irlanda do Norte assumiram responsabilidade legislativa (com exceção do País de Gales) e executiva na educação.

De certa forma a municipalização do ensino sempre aconteceu, uma vez que as escolas sempre foram controladas pelos governos locais, lembrou Pedro Adão da Fonseca(...). A grande mudança ocorreu durante a governação de Tony Blair, em que se procurou dar autonomia total às escolas na Inglaterra. Mas esta administração local das escolas varia no Reino Unido. Na Inglaterra, Escócia e País de Gales, as escolas são administradas por autoridades locais. Na Irlanda do Norte, as escolas são administradas por conselhos de educação.

Talvez entre os quatro países do Reino Unido as maiores diferenças na área de educação se registem entre a Inglaterra e a Escócia. No primeiro caso existe um maior envolvimento do setor privado no sistema educativo. Pelo contrário, na Escócia não é dada tanta importância à liberdade de escolha e à diversidade educativa, como se pode ler no estudo comparativo “Decentralisation and educational achievement in Germany and the UK”, co-autorado por Anne West.

A delegação de competências para o nível local é muito mais evidente no caso da Inglaterra do que na Escócia. Contrariamente à autonomia das escolas existente em Inglaterra – na escolha de diretores escolares e professores (os salários variam consoante os municípios. Em Londres os professores tendem a ganhar mais do que no resto do país, devido ao custo de vida) – na Escócia essa autonomia é inexistente ou limitada.

Liberdade de escolha

É igualmente importante olhar para a legislação sobre educação produzida na década de 80 e que deu ênfase à liberdade de escolha na educação. Há quem considere que as reformas feitas na educação do Reino Unido foram as mais profundas entre os países da OCDE. Por detrás das reformas postas em prática nestes anos estava a ideia de que os pais deveriam escolher a escola dos seus filhos com base na informação disponível, nomeadamente, nos resultados das avaliações. Em 1988 foram introduzidos em Inglaterra um currículo e um sistema de avaliação nacional e foram criados incentivos para as escolas maximizarem o seu rendimento, bem como os resultados dos alunos nos exames. Algumas destas medidas geraram polémica e críticas sobre o seu impacto na qualidade e igualdade da educação.

Na mesma altura foi introduzido o sistema de gestão local das escolas em Inglaterra e no País de Gales, passando as escolas a ser responsáveis por decidir o seu orçamento e por contratar os seus professores, como explicou (...) Anne West, professora na London School of Economics e co-autora de vários estudos sobre a descentralização da educação no Reino Unido.

Há quem considere que as reformas feitas na educação do Reino Unido foram as mais profundas entre os países da OCDE.

Educação primária, ensino secundário e performance educativa

Em todo o Reino Unido, as escolas primárias incluem todas as crianças. No caso do ensino secundário, os sistemas diferem nos quatro países. Na Escócia e no País de Gales existe um sistema compreensivo (que não seleciona os alunos com base nas suas performances académicas ou aptidões). Em Inglaterra, o sistema é, em grande parte, compreensivo, mas cerca de 5% das escolas secundárias são seletivas, as chamadas grammarschools. Na Irlanda do Norte o sistema é essencialmente eletivo.

De acordo com o estudo de Anne West, os resultados do PISA mostram uma maior influência das diferenças entre sistemas compreensivos e seletivos do que da maior ou menor delegação de responsabilidades para o nível local. Os testes PISA mostram que as escolas na Escócia têm menor segregação social do que na Inglaterra e que há mais desigualdade ao nível da performance nos locais onde há um sistema educativo mais seletivo. Os níveis de segregação são mais elevados nos locais onde os alunos frequentam escolas com autonomia relativamente às admissões, o que acontece com um terço das escolas secundárias inglesas.

Espanha – o equilíbrio entre a descentralização e a uniformização

“O processo de descentralização da educação em Espanha expressou as tensões entre a vontade de diferenciação e autonomia de determinados territórios, por um lado, e a vontade de uniformização e coesão interterritorial, por outro.” Este é um dos balanços feitos pelo World Bank num relatório que analisou 20 anos de democratização e descentralização educativa em Espanha.

Como explicou (...) Joan Costa-i-Font, professor na School of Economics e especialista em descentralização, o processo de descentralização da educação em Espanha é indissociável das línguas e das identidades regionais.

Na década de 1980, a Catalunha, o País Basco, a Andaluzia, as Canárias, a Comunidade Valenciana, Galiza e Navarra assumem responsabilidades regionais sobre a educação primária e secundária. As restantes 10 regiões ficaram sob controlo do Ministério da Educação até 1998.

A Lei do Direito à Educação, preparada pelo PSOE e aprovada em 1985, enunciava o compromisso de descentralizar a educação para o nível local e criou os conselhos escolares, definidos como a autoridade máxima em todas as escolas. Estes conselhos são constituídos pelo diretor da escola, pelo dirigente da associação de estudantes e pelo mesmo número de pais e professores. Cabe ao conselho escolar eleger o diretor, decidir sobre a admissão de estudantes, aprovar o orçamento e formular o programa académico e as atividades extracurriculares, que podem ser desenhados para se ajustarem às especificidades culturais, linguísticas e económicas de cada região. 

Os currículos regionais

Existem algumas imposições centrais para garantir que os 17 sistemas educativos estão unidos de alguma forma. Uma dessas imposições diz respeito aos “mínimos estabelecidos”, que exigem que 65% do currículo tenha um foco nacional, sendo que 35% pode ser determinado pelas comunidades autónomas.

Em 1997, o Ministério da Educação, alegando preocupação pela possível dificuldade de os alunos mudarem de escolas entre diferentes regiões devido às diferenças nas matérias ensinadas, decidiu levar a cabo uma revisão do currículo das disciplinas de humanidades (Língua castelhana, Literatura, História e Geografia). As mudanças incluíram limitações no ensino da História e adoção dos mesmos manuais. Estas medidas causaram grande polémica, com o ME a ser acusado de ser reacionário, de estar a prejudicar as regiões e a impor um pensamento centralizado.

De acordo com o relatório do World Bank, esta situação ameaçou a permanência do PP à frente do Governo e deu palco a duas interpretações contrastantes da História de Espanha que são causadoras de tensão: “a Espanha eterna, imutável e tradicional contra a Espanha pluralista, multicultural e moderna.”

A medida acabou por ser afastada numa votação do Congresso dos Deputados com 181 votos a favor (da sua anulação) contra 151.

Transferência de fundos

Em 1997, o Governo do PP decidiu completar o processo de descentralização da educação que tinha sido interrompido pelo PSOE em 1987. O novo Governo decidiu transferir as responsabilidades ao nível de educação para as regiões, mas sem uma transferência do dinheiro nacional. Uma vez que as regiões iriam receber fundos adicionais, foi-lhes dito que poderiam usar esse dinheiro para pagar custos adicionais na educação. Esta medida causou alguma polémica por se temer que esses fundos pudessem não ser suficientes e pelo facto de não haver uma soma destinada especificamente à educação.

De facto, de acordo com o relatório do World Bank já citado, os fundos chegam às regiões em forma de bloco, não sendo destinados a programas específicos. Cada comunidade autónoma estabelece as suas prioridades orçamentais, o que significa que algumas regiões dão mais fundos à educação do que outras. 

Num relatório sobre o processo de descentralização educativa em Espanha conduzido pela antiga ministra da Educação socialista do primeiro Governo de Zapatero (PSOE) María Jesús San Segundo, escreve-se que o aumento dos gastos públicos com a educação coincidiu com a descentralização regional. Ao mesmo tempo, este processo implicou uma redução substancial dos gastos centrais com a educação de 50% em 1985 para 4,4% em 2004.

In: Observador